圖為二審裁定生效后，紀(jì)委監(jiān)委同志與檢察院、法院同志一起就案件中相關(guān)問題進(jìn)行討論總結(jié)。 胡國椿 攝
特邀嘉賓
房東風(fēng) 長春市紀(jì)委監(jiān)委第十三審查調(diào)查室副主任
韓國良 長春市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任
夏維肖 長春市綠園區(qū)人民檢察院第二檢察部主任
張 革 長春市綠園區(qū)人民法院刑事審判庭副庭長
編者按
這是一起黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用行政審批權(quán)違規(guī)指定公路用地占用費(fèi)收費(fèi)主體，造成巨額國有資產(chǎn)損失的案件。郭傳洪在擔(dān)任吉林省交通運(yùn)輸廳法規(guī)處處長兼行政審批辦公室主任期間，超越職權(quán)進(jìn)行行政審批，造成1690余萬元的國有資產(chǎn)損失。本案的查辦，反映交通運(yùn)輸項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)存在哪些制度漏洞，對(duì)紀(jì)委監(jiān)委開展審查調(diào)查工作有何啟示？郭傳洪的行為是工作失誤還是濫用職權(quán)？工作失誤和瀆職犯罪如何界定？在審判工作中，郭傳洪這類濫用審批職權(quán)的犯罪是否典型，在同類案件中如何確定罪與非罪的界限？我們特邀相關(guān)單位工作人員予以解析。
基本案情：
郭傳洪，男，中共黨員，1968年7月生，曾任吉林省交通運(yùn)輸廳體改法規(guī)處副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員，法規(guī)處副處長、法規(guī)處處長兼行政審批辦公室主任、建設(shè)管理處處長。
2018年7月，時(shí)任吉林省交通運(yùn)輸廳法規(guī)處處長兼行政審批辦公室主任的郭傳洪，在負(fù)責(zé)龍翔投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱“龍翔公司”，國有企業(yè)）申請(qǐng)跨越省道一級(jí)公路長吉北線修建橋梁的行政許可中，除準(zhǔn)予龍翔公司行政許可外，還在“準(zhǔn)予許可決定書”內(nèi)容中加注龍翔公司應(yīng)依法向土地使用權(quán)人吉林省某投資管理有限公司（私營企業(yè)）繳納公路用地占用費(fèi)，該行為超出其行政審批權(quán)限。而根據(jù)吉林省財(cái)政廳、吉林省物價(jià)局相關(guān)文件規(guī)定：公路路產(chǎn)屬國家資產(chǎn)，任何損壞、占用、利用公路路產(chǎn)的行為，都要按照規(guī)定繳納賠（補(bǔ)）償、占用費(fèi)；公路管理部門所屬的各級(jí)路政管理機(jī)構(gòu)為普通公路路產(chǎn)賠（補(bǔ)）償、占用費(fèi)的執(zhí)收單位，其他任何單位和個(gè)人均無權(quán)收取普通公路賠（補(bǔ)）償、占用費(fèi)。郭傳洪超越職權(quán)將龍翔公司繳納的公路用地占用費(fèi)指定某私營企業(yè)收取，導(dǎo)致龍翔公司向該私營企業(yè)支付了1690余萬元，造成了國有資產(chǎn)的巨大損失。
查處過程：
【立案審查調(diào)查】2019年5月6日，經(jīng)吉林省紀(jì)委監(jiān)委指定管轄，長春市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)郭傳洪涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題立案審查調(diào)查并采取留置措施。
【移送審查起訴】2019年11月6日，郭傳洪涉嫌職務(wù)犯罪一案被移送長春市綠園區(qū)人民檢察院。同日，綠園區(qū)人民檢察院決定對(duì)其刑事拘留。2019年11月15日，綠園區(qū)人民檢察院決定對(duì)其逮捕。
【提起公訴】2020年4月29日，綠園區(qū)人民檢察院以郭傳洪涉嫌職務(wù)犯罪向綠園區(qū)人民法院提起公訴。
【一審判決】2021年3月22日，長春市綠園區(qū)人民法院一審判決：郭傳洪犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑四年。郭傳洪不服，提出上訴。
【二審裁定】2021年7月12日，長春市中級(jí)人民法院裁定：駁回上訴，維持原判。
1.本案反映出交通運(yùn)輸項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)存在哪些制度漏洞，對(duì)紀(jì)委監(jiān)委開展審查調(diào)查工作有何啟示？
房東風(fēng)：本案的查處反映出交通運(yùn)輸部門在制度流程上存在一定的漏洞，比如，行政許可證發(fā)出前，如果再設(shè)置一道復(fù)核程序，就可以在一定程度上避免本案中這種有明顯錯(cuò)誤的許可證發(fā)生效力的情況。許可證是格式化令狀，不應(yīng)該有任何注釋和標(biāo)注，郭傳洪在許可證上注明“向土地使用權(quán)人（私營企業(yè)）繳納公路占用費(fèi)”，這是典型的錯(cuò)誤許可證形式，如果存在復(fù)核程序，這種明顯的錯(cuò)誤就不會(huì)發(fā)生。此案移送司法機(jī)關(guān)后，我們會(huì)同有關(guān)部門，扎實(shí)做好以案促改工作，對(duì)有關(guān)制度漏洞提出有針對(duì)性的整改意見，目前，省交通運(yùn)輸廳已完善相關(guān)制度。
郭傳洪實(shí)施的濫用職權(quán)犯罪具有較強(qiáng)的專業(yè)性，他不但熟悉行政法規(guī)，而且了解物權(quán)法，找他談話時(shí)，他辯解，公路是私營企業(yè)在經(jīng)營，把占用費(fèi)支付給私營企業(yè)是合理合法的，并說辦案人員不懂法。當(dāng)時(shí)，對(duì)于很多專業(yè)化的法律問題仍需研究，辦案工作也一時(shí)陷入困境。經(jīng)過大家共同查找公路法、行政法規(guī)和財(cái)政廳相關(guān)文件，我們得出了公路屬于國有資產(chǎn)，私營企業(yè)投資建設(shè)公路屬于BOT項(xiàng)目（即建設(shè)、經(jīng)營、到期移交）改變不了公路國有屬性的結(jié)論。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)營性公路的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)營公路的企業(yè)只有一定期限的收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)，無權(quán)收取公路占用費(fèi)，即使有用益物權(quán)也是有限的用益物權(quán)，因此公路的所有權(quán)根據(jù)國家法律規(guī)定當(dāng)然屬于國家，企業(yè)對(duì)于BOT項(xiàng)目的公路只有一定期限的收費(fèi)權(quán)。吉林省財(cái)政廳相關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定，公路的占用費(fèi)由公路管理部門收取。根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定，郭傳洪引用物權(quán)法抗辯自己沒有錯(cuò)誤是明顯的無理辯解。
工作中，我們感受到紀(jì)檢監(jiān)察干部需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的理解和學(xué)習(xí)，加強(qiáng)知識(shí)儲(chǔ)備，遇到專業(yè)的問題，我們必須拿出辦法破解。同時(shí)，要充分發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委與相關(guān)部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)作用，此案的查辦，就是紀(jì)委監(jiān)委、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組協(xié)調(diào)相關(guān)各部門，群策群力的成果。
2.郭傳洪濫用職權(quán)的主要手段是什么？這些犯罪手段對(duì)案發(fā)部門黨員干部有何警示？
韓國良：郭傳洪最主要的手段是違反行政許可審批程序進(jìn)行審批。體現(xiàn)在，龍翔公司在2018年6月13日提出網(wǎng)上申請(qǐng)，經(jīng)省公路管理局審查同意后推送至審批辦工作人員金毅松處，該件于2018年8月9日因超時(shí)被刪除。2018年7月12日，龍翔公司提出第二次申請(qǐng)，金毅松通知窗口人員，由于占用費(fèi)收取主體發(fā)生變化，對(duì)該件進(jìn)行刪除。第二個(gè)申請(qǐng)件被刪除3分鐘后，龍翔公司提出第三次申請(qǐng)，郭傳洪要求金毅松不征求省公路管理局意見，直接套用省公路管理局對(duì)其他審批件“同意上述意見”的意見。此前省公路管理局明確反對(duì)改變占用費(fèi)收取主體，郭傳洪此舉有意規(guī)避省公路管理局的反對(duì)意見，屬于明顯違反審批程序、“移花接木”的弄虛作假行為。濫用職權(quán)罪最典型的特征是超越職權(quán)和不正確行使職權(quán)，郭傳洪下發(fā)許可證，必須在省公路管理局認(rèn)可收費(fèi)主體、收費(fèi)事項(xiàng)和可行性的基礎(chǔ)上，做出許可。郭傳洪明知變更收費(fèi)主體難以通過，于是將過期的批件，“移花接木”嫁接到新的審批單上，下發(fā)許可證，這是明顯的不正確使用職權(quán)，同時(shí)在許可證上標(biāo)注將公路占用費(fèi)支付給私營企業(yè)，這是明顯的違反行政許可法的行為，屬于超越職權(quán)。由于他的錯(cuò)誤，私營企業(yè)向建設(shè)單位龍翔公司索要了巨額占用費(fèi)，導(dǎo)致了公共財(cái)產(chǎn)的損失。
郭傳洪被判刑后，省交通運(yùn)輸廳的工作人員很受教育，有的同志說，一個(gè)小小的違規(guī)許可，就給國家造成了上千萬的損失，一定要慎重地行使手中的權(quán)力。還有的同志說：“以后工作中，要把主動(dòng)接受紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督當(dāng)做一項(xiàng)重要內(nèi)容，做重大決策前，要多和紀(jì)委監(jiān)委同志商量，避免工作中出現(xiàn)失誤?！?/span>
3.郭傳洪辯解，其審批行為屬工作慣例，如何看待該意見？如何界定工作失誤和瀆職犯罪？
夏維肖：實(shí)踐中，涉案人員經(jīng)常以工作慣例或工作失誤為由進(jìn)行辯解，與濫用職權(quán)等瀆職類犯罪相混淆，但二者本質(zhì)上存在著明顯區(qū)別。
首要區(qū)別在于是否正確履行了職責(zé)。瀆職犯罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員在履行職責(zé)或者行使職權(quán)過程中，濫用職權(quán)、玩忽職守或徇私舞弊，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為，表現(xiàn)在由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任而不履行或不正確履行職責(zé)。而工作失誤行為則是由于經(jīng)驗(yàn)不足、能力水平有限，或因無法預(yù)見和不可抗拒的客觀因素影響，雖行為人盡力履行了職責(zé)，但仍給國家、集體和人民利益造成損失的行為。本案中，郭傳洪辯解其在審批過程中的“移花接木”行為屬工作慣例，且指定收費(fèi)主體沒有超出審批范圍。行政審批事項(xiàng)專業(yè)性、政策性強(qiáng)，辦案機(jī)關(guān)前期做了大量的工作，最終認(rèn)定了郭傳洪屬超越職權(quán)、濫用職權(quán)進(jìn)行審批的事實(shí)。
第二個(gè)明顯區(qū)別是主觀目的不同。工作失誤的主觀愿望是積極的，往往是為了做好工作，或想創(chuàng)造性地工作，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，或者技術(shù)水平不高等原因而事與愿違，發(fā)生了危害結(jié)果。而瀆職類犯罪行為人的主觀方面大多出于故意，有的出于過失，過失也分為兩種，一是行為人知道自己的行為可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)危害，但輕信能夠避免而導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生；二是行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)危害，但出于疏忽大意，而導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生。本案中，郭傳洪對(duì)發(fā)生的結(jié)果存在故意，在明知省公路管理局有不同意見的情況下，直接利用職權(quán)套用省公路管理局對(duì)其他審批件的意見，屬于故意違反法律規(guī)定，這是與工作失誤有明顯區(qū)分的。在這種情況下，致使國有資產(chǎn)巨大損失，不能因?yàn)樾袨槿藢?duì)后果沒有具體的認(rèn)識(shí)、希望與放任就認(rèn)為不構(gòu)成犯罪。
4.審判工作中，郭傳洪這類濫用審批職權(quán)的犯罪是否典型，在同類案件中如何確定罪與非罪的界限？
張革：像郭傳洪這類利用審批工作權(quán)限超越職權(quán)做出審批后，與其他單位（龍翔公司）人員的行為共同給國家造成重大損失的案件比較少見。與一般的國家工作人員超越職權(quán)案件相比，本案中，郭傳洪濫用職權(quán)存在以下特殊性：第一，在多數(shù)濫用職權(quán)案件中，國家機(jī)關(guān)工作人員都是給本單位（國有企業(yè)或國家機(jī)關(guān)）造成直接財(cái)產(chǎn)損失或人員傷亡。而郭傳洪超越職權(quán)、不正當(dāng)行使職權(quán)，給其他單位（龍翔公司）造成巨額財(cái)產(chǎn)損失，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)巨額損失。所以濫用職權(quán)罪的國家損失具有廣義性，而不是簡單狹隘的國家機(jī)關(guān)工作人員所在單位的財(cái)產(chǎn)損失。第二，一般的濫用職權(quán)行為和國家損失具有極強(qiáng)的近因關(guān)系，比如，明知有山洪暴發(fā)，還進(jìn)行聚集活動(dòng)，導(dǎo)致大量人員傷亡；明知可行性報(bào)告沒通過，還盲目上項(xiàng)目，造成損失。而郭傳洪濫用職權(quán)的特點(diǎn)是，他的犯罪行為是犯罪后果的必要條件，需要各方面的條件促成才最終構(gòu)成犯罪。如果私營企業(yè)拿到審批件放棄了對(duì)占用費(fèi)的追索，那么郭傳洪的行為只能說是一般違法或者違紀(jì)，因?yàn)闉E用職權(quán)犯罪屬于瀆職類犯罪，是結(jié)果犯，若結(jié)果沒發(fā)生雖然有濫用職權(quán)的行為也不一定構(gòu)成犯罪。同時(shí)，如果龍翔公司據(jù)理力爭，此款沒有給付，郭傳洪也不構(gòu)成犯罪。郭傳洪下發(fā)審批手續(xù)，直接確定了收費(fèi)主體，促使相關(guān)企業(yè)獲得了巨額補(bǔ)償費(fèi)，造成了國有資產(chǎn)損失，這個(gè)犯罪的完成需要其他條件促成，也是本案的特殊性之一。第三，一般濫用職權(quán)的動(dòng)機(jī)，無非是為了自己的利益濫用職權(quán)，或者是為了他人的利益濫用職權(quán)。郭傳洪濫用職權(quán)案的特點(diǎn)是他超越職權(quán)在行政審批件上明確收費(fèi)主體，至于按照何種標(biāo)準(zhǔn)賠償其無法確定，他人是否多獲得利益其也無法確定。也就是說，行為人不管是為了自己的利益，還是為了他人的利益，或者是不為利益，均不影響濫用職權(quán)的成立。這又是本案一大特點(diǎn)。從而，我們可以看出，行為人超越職權(quán)做出審批等行為，無論其動(dòng)機(jī)是否為了利益，無論是給本單位造成損失，還是給其他單位造成損失，無論行為人的行為與損失后果的因果關(guān)系遠(yuǎn)近與否，只要具備上述特征，就構(gòu)成濫用職權(quán)罪，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。同時(shí)，如果郭傳洪在這項(xiàng)工作中還收受賄賂，根據(jù)法律規(guī)定，濫用職權(quán)造成國家損失又收受賄賂的應(yīng)當(dāng)以受賄罪和濫用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任，即數(shù)罪并罰。
